现 象

 

　　在多年的政府采购一线工作中，笔者发现一个整体趋势，即在各类政府采购项目中，参与竞争的供应商数量在下滑，也就是说政府采购项目的竞争性在整体下降。以某省近几年的家具采购项目为例，2001年一预算仅20多万元的项目，投标供应商数量达24家；2005年预算为23万元的项目，投标供应商19家；2008年预算为37万元的项目，投标供应商14家；2010年预算为51万元的项目，投标供应商数量为8家；而2015年完成的一个预算45万元的家具采购项目，仅3家供应商报名并参与投标活动。

 

　　原 因

 

　　我国政府采购从财政部颁布《政府采购管理暂行办法》（财预字【1999】139号），到2015年3月1日国务院颁布实施《政府采购法实施条例》以来，大大小小的法律法规和政策性文件非常多，而且因地而异。

 

　　以《政府采购管理暂行办法》为例，笔者认为这是一部很简洁的政府采购规范，总共七章五十一条，主要介绍了政府采购的原则、主体、方式、招标程序、监督、法律责任、附则等内容。而《政府采购法实施条例》共九章七十九条，有总则、当事人、方式、程序、合同、质疑与投诉、检查、法律责任、附则等内容。

 

　　可见，后者的容量大于前者3倍。但笔者认为，前者的可操作性、灵活性均要优于后者。如招标程序，前者只对公开招标方式作出了规定，并未对非招标方式进行约束。

 

　　另外，在集中采购机构方面，前者赋予采购机关和供应商主体地位，而后者形成了采购人、集中采购机构、集中采购机构以外的社会中介机构和供应商的主体关系。

 

　　美国没有专门的政府采购法，但政府采购政策整体很直观。联邦政府将散见于众多法律之中的有关政府采购的规定加以综合和细化，形成了《联邦采购条例》（简称FAR）。FAR对联邦政府的采购计划、采购方式、合同类型、采购合同管理、采购合同条款及合同格式等，都作出了明确而又详尽的规定。地方政府的采购法规一般在具体采购程序上与联邦不同。

 

　　古人说“水至清则无鱼，人至察则无徒”。相对于我国的政府采购法律政策来说，发布方除全国人大常委会、国务院外，还有财政部、发改委、环保部、工信部、质监总局等部门，每一方都有自己的立场，而这对供应商来讲就是一道道的坎。笔者认为，这是近几年供应商参与政府采购积极性锐减的原因之一。

 

　　采购人采购自主权趋于膨大

 

　　从《政府采购管理暂行办法》来看，集中采购机关的主要职责是：统一组织纳入集中采购目录的政府采购项目；组织由财政拨款的大型政府采购项目；受其他采购机关的委托，代其采购或组织招投标事宜；办理财政部门交办的其他政府采购事务。而非集中采购机关（采购人）的权力是：集中采购目录以外的其他政府采购项目，由各非集中采购机关按照本办法的有关规定自行组织采购。

 

　　到了《政府采购法》，采购人的权力得到扩张，如第十八条“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳入集中采购目录属于通用政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。”可见，集采目录内项目，只要有特殊要求就可以自行采购。

 

　　到了2014年，财政部《政府采购非招标采购方式管理办法》开始实施，该法规赋予采购人更多的权力，如第十二条“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式，邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动。”可见，在非招标项目中，采购人在采购中的自主权已经比较大了，而这也在无形中缩小了供应商参与政府采购的范围。

 

　　围标串标影响供应商投标积极性

 

　　一是招标人与投标人串通。串通的主要形式有：排挤竞争对手，如招标人在公开开标前，或将投标情况告知其他投标者，或者协助投标者撤换标书，更换报价；或招标者向投标者泄漏标底；或投标者与招标者商定，在招标投标时压低或者抬高标价，中标后中标者再给投标者或者招标者额外补偿；或招标者预先内定中标者的同时，由中标者邀请几家有“资格”的投标人“捧场”，之后再行利益分配。

 

　　二是投标者之间串通。主要形式有：当采购人认定某家投标人为意向中标人后，由该投标人串通2-3家投标人，这是因为政府采购项目不像工程项目那样动辄上千万或过亿元。由几家投标者之间相互约定，或一致抬高或者压低投标报价；或在投标项目中轮流以高价或低价中标；或投标者之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标。

 

　　不可否认，政府采购领域确实存在不少串标围标现象。笔者曾经问某供应商为何不来投标，对方答称自己的产品不是采购人中意的；问采购人为何只买某品牌，采购人回答说对其他产品不了解；问专家现在评审与过去有什么区别，专家说过去评审是评技术，而现在评审是评资格。