这是一个由中共中央直属机关采购中心组织的预算为380万元密集柜采购项目，不收取投标保证金，也不收取履约保证金，采购资金分三次支付，合同生效后7天内支付合同总金额的30%，合同货物全部运抵交货地点验收后7天内支付合同总金额的60%，安装调试验收后7天内支付合同总金额的10%。
“规范保证金收取和退还。”在财政部发布的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号，以下简称“38号文”）中，特别提到了保证金的收退问题。上述项目不收取保证金，自然不涉及收退方面的问题。那么，其它家具采购项目的保证金收退是否规范？《政府采购信息》报记者梳理近半年全国100个家具采购项目招标文件发现，其中45个项目收取投标保证金，59个项目收取履约保证金，60个项目预留质量保证金或尾款，约20个项目同时收取三类保证金。
图为100个家具采购项目保证金收取情况
免收少收或成趋势
根据《政府采购法实施条例》，我国政府采购活动可收取两类保证金。一类是投标保证金，由采购代理机构向投标人收取，避免和减少因投标人违法行为给采购人带来的损失，是对采购人的一种保护措施；另一类是履约保证金，由采购人向中标或成交供应商收取，保障中标或成交供应商全面履行合同，确保合同目标的实现。
项目梳理发现，45个家具项目要求提交投标保证金，每个项目指定投标保证金具体数额，均低于采购项目预算金额的2%；此外，56个项目要求缴纳履约保证金，其中八成以上缴纳比例为合同总金额的5%或10%，个别项目缴纳3%或8%等。两类保证金都采用非现金形式缴纳，但有些项目限定保证金缴纳形式，投标人无法自主选择保函等形式。另外，部分项目未在采购文件中明确逾期退还保证金的违约责任。
近年来，为了减轻企业交易性成本、优化营商环境，各省陆续发布保证金新举措。2018年，湖北省人民政府发文明确规定，凡使用财政性资金进行政府采购招标投标活动，不得收取投标保证金；2019年，浙江省、河南省财政厅发文明确规定，不得收取投标保证金，鼓励采购人根据项目特点、供应商诚信等情况免收履约保证金或降低缴纳比例。山东省财政厅发文明确规定，不得向诚信记录良好的供应商收取投标保证金，采购代理机构代理山东省各级政府采购项目不得收取履约保证金。今年疫情防控期间，江苏省、四川省财政厅等发布通知，对疫情防控期间参加政府采购活动的企业，不再收取投标（响应）保证金，鼓励采购人免收中标（成交）供应商的履约保证金等。
浙江省自2019年6月1日起全面取消政府采购投标保证金，实施一年后效果又如何？“浙江省全面取消政府采购投标保证金之后，并没有发现供应商违法失信行为上升，没有出现很多业界同仁担心的不良反应。”浙江省财政厅政府采购监管处副处长张旭东介绍，是否取消投标保证金，应当根据一个地方的政府采购市场诚信程度和治理体系运行状况来决定，不宜一刀切。浙江省在全面取消投标保证金之前，已经试行了两三年，经过实践检验，试点集中采购机构未出现法定投标保证金不予返还的供应商违法失信案例，这也是浙江省敢于全面取消投标保证金的坚实基础。
“投标过程中还是会有一些违规行为出现，建议不要全面取消投标保证金，可以换一种方式，比如保函形式等。有的企业资金紧张，可以选择银行保函形式缴纳保证金，不必发生实际支出。”北京世纪京泰家具有限公司营销总经理张纯介绍，他们去年所参与的政府采购项目，大多数采用履约保函形式。
记者联系天坛、黎明、兆生、嘉利信得、振兴等企业相关负责人了解到，目前集中采购机构组织的家具项目大多不收取投标保证金。除了个别项目未严格执行外，大部分项目保证金收退比以前规范，希望保证金收退流程更简化，原账户退还更及时。
据了解，福建省财政厅近日在答复该省人大代表建议时表示，积极推动电子保函等非现金方式提交保证金。参考工程建设等领域推行电子保函的有关做法，鼓励供应商自愿选择电子保函等方式提交投标（履约）保证金，降低供应商资金占用。
六成项目预留质保金
“政府采购货物和服务采购项目收取质量保证金没有法律规定，因此不得收取。”针对一名政府采购从业人员咨询“关于质量保证金”的问题，财政部国库司在财政部网站这样回复道。
也就是说，家具作为货物，所有政府采购家具项目不应收取质量保证金。但在实践操作中，要求预留质量保证金的项目并不少见。项目梳理发现，其中60个项目要求预留质量保证金、余款或尾款。预留比例以合同总额的5%居多，此外还包括3%、10%、20%或30%不等；预留时间大多为一年，也有二年、三年甚至五年。
“质量保证金也是履约保证金的一种。按照世界银行规定，质量保证金一般不超过合同价格的5%，可采用银行保函提前释放或返还。世界银行所用合同中也有只收履约保证金的，但规定通过验收之后，将履约保证金的比例从合同价格的10%降低为5%（即先释放5%），到质量保证期结束之后再释放余下的5%，这余下的5%就是质量保证金。用一个比例相对较小的质量保证金来换取履约保证金，这对供应商而言是有利的。”业内专家、上海国际招标有限公司总经理金翔介绍，在实际操作中，采购单位经办人普遍有一种心理，如果不预留质量保证金，万一货物在质量保证期内出了问题，供应商有可能叫不动，或者维修响应不及时，影响货物的正常使用，具体使用人可能会责怪。因此，不论是家具还是其他产品，多数项目都会预留质量保证金。
清华大学资产处招标办公室主任刘世弘之前负责过家具采购。他告诉记者，目前市场环境复杂，收取一定的质量保证金或履约保证金，采购人可以减少一定风险，保障合同履约及后期维保。
“《国务院部门涉企保证金目录清单》没有提到政府采购领域质量保证金，因此，政府采购领域就不应该再预留质量保证金。”张旭东介绍，疫情防控期间，该省财政厅发布的《关于坚决打赢疫情防控阻击战进一步做好政府采购资金支持企业发展工作的通知》明确规定，不得约定验收合格后分期付款和预留质量保证金。他认为，质量保证金的功能，实际上可以通过履约保证金来覆盖。
“在优化营商环境的要求下，家具项目不应该再预留质量保证金。为了保证合同顺利履行，应该在违约责任条款中明确家具质量缺陷如何处置，并对损失赔偿作相应约定。”上海市政府采购中心解继涛认为，质量保证金起源于工程履约，家具属于货物，政府采购相关法律均未对质量保证金作出说明。采购人从自身权益考虑，有时候会预留质量保证金，但根据38号文要求，不应该再预留质量保证金。
记者注意到，在中央国家机关政府采购中心组织的家具采购项目招标文件中，都会有这么一句话“本项目如需收取履约保证金，原则上不再收取质保金，不再预留尾款。”
退还不及时麻烦大
38号文还特别强调要规范保证金的退还。收取投标保证金的，按照规定及时退还供应商；收取履约保证金的，应在合同中约定退还方式、时间、条件和不予退还情形，并且明确逾期退还的违约责任。
事实上，保证金的收取既给企业带来资金上的压力，也给采购人、采购代理机构带来管理上的麻烦，需要按规定做好保证金清退工作，工作量不小。记者发现，目前不少地方正在开展保证金清退工作。某省采购中心《关于退还政府采购合同履约金的通知》名单显示，902家企业履约保证金要退还，其中包括十余家家具企业。逾期不办理退还手续的企业，其相关合同履约金将转作应缴财政款，上缴财政。
据一位业内人士称，保证金之所以出现无人认理的情况，一是采购经办人换岗，退还手续比较复杂，供应商决定不要了；二是投标人代表也换人了，无法找到保证金收据等。
“如果一个项目既收质量保证金，又收履约保证金，不光给供应商增加交易负担，实际上也给采购单位增加麻烦，保证金收了之后还要及时清退。前段时间集中清理保证金，一些地方和单位多年沉淀下来的保证金连供应商都找不到了，清退难度高，工作量和压力非常大。因此，这种交易习惯可以进行改革。浙江省已明确不应再收取质量保证金，如果采购人担心质量问题，可以通过履约保证金来覆盖。”张旭东说，从另外一个层面来看，保证金领域实际发生扣除的情形并不多，如何通过制度供给来优化营商环境、减轻供应商负担，其实可以有所作为。现在浙江省允许履约保证金采用非现金形式缴纳，比如履约保函、保险保函等。
他认为：“通过新的制度设计，既保障采购人履行合同的权利，化解采购人的担心，同时又整体上减轻供应商的交易成本，这样一种制度供给，既符合当前优化营商环境的方向，同时也是疫情防控常态化环境下，切实做好“六稳”“六保”工作，一件非常有价值、有意义的事情。”
图为16个家具采购项目同时收取三类保证金情况概览
图为55个家具采购项目不收取投标保证金情况概览
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